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LA FRANCE ET LA COUR EUROPÉENNE DES DROITS DE L'HOMME

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Actes de la Cinquième Session d'information (arrêts rendus en 1998, Cahiers du CREDHO n° 5)
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L’applicabilité de l’article 6 § 1 aux fonctionnaires et agents publics
 

Affaires Huber (19 février 1998), Maillard, Cazenave de la Roche (9 juin 1998), Le Calvez (29 juillet 1998), Benkessiouer et Couez
(24 août 1998)

par
Odile SIMON
Présidente de chambre au Tribunal administratif de Versailles
 

L’applicabilité de l’article 6-1 de la Cour européenne des droits de l’Homme en matière de fonction publique a été fixée par la Cour européenne dans la formule suivante : " Les contestations concernant le recrutement, la carrière et la cessation d’activité des fonctionnaires sortent en règle générale du champ d’application de l’article 6-1. "

Jusqu’en 1997, les litiges de fonction publique portés devant la Cour européenne avaient été circonscrits à des contentieux de pensions ou assimilés et relevant donc dudit article 6-1 de la CEDH. L’Etat en s’acquittant du paiement des pensions, n’exerce pas de prérogatives discrétionnaires et peut donc être comparé à un employeur partie à un contrat de travail régi par le droit privé. Ce dernier critère justifie historiquement l’interprétation étroite de ce texte : les gouvernants ne souhaiteraient pas l’intervention des tribunaux dans les relations entre les autorités et les agents publics.

Avec l’affaire Neigel c/France, la Cour allait être confrontée pour la première fois à un litige de fonction au sens strict dès lors que celui-ci était relatif à un refus de réintégration opposé à un agent contractuel de droit public maintenu en position de disponibilité sans traitement (arrêt du 17 mars 1997). La Cour estime que le litige concernait le refus de réintégration et par suite, le recrutement, la carrière et la cessation d’activité. La demande indemnitaire (arriérés de traitements dus en cas de réintégration) étant alors considérée comme directement subordonnée au constat préalable du refus de réintégration.

La solution retenue dans l’affaire Neigel a-t-elle fait jurisprudence en 1998 ? L’interprétation de l’article 6-1 par la Cour au regard des litiges opposant les fonctionnaires à l’Admnistration est-elle cohérente ?

La Cour a été amenée à statuer sur six affaires :

affaire Huber (19 février 1998) : applicabilité de l’article 6-1 au regard de la durée des procédures engagées par un fonctionnaire de l’Education nationale en vue d’obtenir l’annulation d’arrêtés le mettant d’office en congé puis le réintégrant à son poste et le non-paiement de son traitement. Les arrêtés du ministère avaient été pris sur le fondement d’un décret du 29 juillet 1921 d’après lequel l’inspecteur académique qui estime, sur le vu d’une attestation médicale ou sur un rapport des supérieurs hiérarchiques d’un fonctionnaire, que celui-ci par son état physique ou mental fait courir aux enfants un danger immédiat, peut le mettre pour un mois en congé d’office avec traitement intégral.

La Cour a décidé l’inapplicabilité.

affaire Maillard (9 juin 1998) : applicabilité de l’article 6 de la CEDH au regard de la durée des procédures engagées par un militaire de carrière en vue d’obtenir la révision d’une notation et la reconstitution de sa carrière.

La Cour a décidé l’inapplicabilité.

affaire Cazenave de la Roche (29 juin 1998) : applicabilité de l’article 6 de la CEDH au regard de la durée de la procédure en indemnisation suite à une radiation des effectifs par le ministre des Affaires étrangères.

La Cour a décidé l’applicabilité.

affaire Le Calvez (29 juillet 1998) : applicabilité de l’article 6-1 de la CEDH au regard de la durée d’une procédure en versement d’indemnités de maladie et d’une compensation de salaire engagée contre l’Etat par un fonctionnaire du cadre territorial de l’agriculture de la Nouvelle Calédonie placé en position de disponibilité.

La Cour a décidé l’applicabilité.

affaire Couez (24 août 1998) : applicabilité de l’article 6-1 de la CEDH au regard de la durée d’une procédure contestant le refus de l’Admnistration d’imputer des arrêts de maladie d’un policier à un accident de service et par suite de lui appliquer les dispositions relatives au statut des fonctionnaires blessés en service commandé.

La Cour a décidé l’applicabilité.

affaire Benkessiouer 24 août 1998) : applicabilité de l’article 6-1 de la CEDH au regard de la durée des procédures contestant des décisions refusant à un agent de la Poste l’octroi d’un congé de longue maladie et le suspendant de son traitement.

La Cour a décidé l’applicabilité.

Ainsi donc dans deux décisions sur six, la Cour a jugé que l’article 6-1 de la CEDH n’était pas applicable, aux motifs toutes les deux que ces litiges concernaient avant tout la carrière de l’agent. Les quatre décisions ayant admis l’applicabilité sont fondées sur le fait que la revendication des agents porte sur un droit patrimonial qui ne met pas en cause les prérogatives de l’Admnistration.

A première lecture, on constate un manque de cohérence dans la position de la Cour dès lors qu’elle ne retient pas un critère unique, soit celui tiré du caractère ou non patrimonial du litige, soit celui tiré de la mise en cause des prérogatives de l’Admnistration. Mais l’analyse des faits de chacune des six décisions permet, au-delà de la motivation de chacune d’elles, de dégager un seul critère.

L’applicabilité de l’article 6-1 de la CEDH s’apprécie au regard de la nature des pouvoirs reconnus à l’Administration de prendre les mesures contestées à l’encontre des agents publics. Si les mesures se rattachent à un pouvoir discrétionnaire de l’Admnistration, l’article 6-1 de la CEDH est inapplicable :

- dans l’affaire Huber : les arrêtés relatifs à la mise en congé d’office d’un enseignant et à sa réintégration sont fondés sur un décret du 29 juillet 1921 qui a pour objet la protection des agents face au danger que peut leur faire courir un enseignant par son état physique ou mental. La protection de la sécurité publique, celle des enfants, se rattache à une mission de l’Etat à un double titre, sécurité et éducation, dans la mise en oeuvre de laquelle l’Administration dispose nécessairement d’un pouvoir d’appréciation ;

- dans l’affaire Maillard : la contestation portant sur la réorganisation de la procédure de notation, et par voie de conséquence sur le déroulement de la carrière d’un agent -qui était au surplus officier de la Marine nationale- et donc sur son avancement, met en cause le pouvoir d’appréciation de l’Administration.

Si les mesures ne se rattachent pas à un pouvoir discrétionnaire de l’Administration, mais constituent pour celle-ci des obligations découlant de l’appréciation d’un statut, l’article 6-1 de la CEDH est applicable alors même que les droits des agents sont exorbitants du droit commun, au regard des dispositions applicables aux salariés du droit privé, quelle que soit la nature des fonctions exercées par l’agent et alors même que le litige ne serait pas exclusivement patrimonial :

- dans l’affaire Cazenave de la Roche : la procédure était relative à la réparation du préjudice causé par une radiation déclarée illégale par le Conseil d’Etat. L’Administration qui a commis une faute a l’obligation de réparer le préjudice causé ;

- dans les affaires Le Calvez, Couez, Benkessiouer : les procédures sont liées à des demandes d’indemnités, de traitement ou du régime de retraite, institués par le statut de la fonction publique en faveur des agents publics placés en période d’arrêt de travail pour maladie.

Si les questions à trancher dans ces trois affaires par le juge interne ne sont pas comparables aux litiges du secteur privé et par suite ne sont pas détachables de l’appréciation qui doit être portée sur l’application du statut national de la fonction publique, le différend entre l’Administration et l’agent ne met pas en cause un pouvoir discrétionnaire de l’Administration, mais a trait à la mise en oeuvre par celle-ci de droits reconnus aux agents par le droit national.

Peu importe les fonctions de l’agent, M. Couez étant CRS participe à une des missions régaliennes de l’Etat. Tous les agents placés dans la même situation sont dès lors également protégés par la Convention nonobstant la nature de leurs tâches.

Enfin la contestation doit être de nature patrimoniale, mais peu importe qu’elle ne soit pas exclusivement de caractère patrimonial : dans l’affaire Couez : la contestation portait certes sur une demande d’indemnité, mais également sur une décision de mise à la retraite pour invalidité et donc sur la carrière de l’agent.

Les critères dégagés sont un facteur de cohérence. Un nouveau développement est toutefois souhaitable dans la ligne de l’opinion du Juge Foighel dans l’affaire Huber.

Cette jurisprudence de la Cour permet de donner les mêmes garanties à tous les agents exerçant des fonctions publiques : ceux qui exercent des tâches subalternes comme ceux qui sont habilités à exercer des tâches relevant des missions régaliennes de l’Etat, ceux qui relèvent de contrats de droit public ou de droit privé selon les Etats.

Mais cette jurisprudence repose sur une confusion. La Cour n’est jamais appelée à statuer sur la question de savoir si les autorités dans leur pouvoir d’appréciation ont ou non commis une erreur de fait, ou dirait-on en droit interne français une erreur manifeste d’appréciation, en prenant vis-à-vis d’un agent une décision critiquée, mais doit décider s’il y a eu atteinte au droit du requérant d’être entendu dans un délai raisonnable.

La Cour n’a pas à connaître de l’issue d’une contestation opposant le requérant à ses autorités. Cette appréciation des garanties procédurales doit être faite dès lors que les Etats en droit interne autorisent une ingérence des juridictions nationales dans les décisions qu’ils prennent à l’égard de leurs agents.

 

Débat

Paul Mahoney

Mme Dubrocard, juriste au ministère des Affaires étrangères, est une vieille amie de la Cour de Strasbourg puisqu’elle est agent du gouvernement français dans les affaires devant la Cour. Dans notre système de garantie collective des droits de l’Homme, le gouvernement n’est pas l’ennemi soupçonné de toujours bafouer les droits de l’Homme, mais il est plutôt considéré comme un partenaire qui représente l’intérêt général. On ne peut pas qualifier la procédure de Strasbourg de contentieux objectif, mais je dirais que souvent on s’approche de cette notion.

Michèle Dubrocard

J’ai peut-être une précision à apporter concernant l’affaire Aït-Mouhoub que je connais bien. Je pense qu’il est tout à fait important que les arrêts de la Cour européenne des droits de l’Homme soient des arrêts qui mettent en évidence les dysfonctionnements importants des systèmes internes et qu’ils permettent ainsi aux Etats concernés de redresser des griefs qui existent vraiment. Or, le problème, me semble-t-il, dans cette affaire, c’est qu’il soulève un faux problème. La question fondamentale dans cet arrêt, c’était le droit d’accès du requérant à un tribunal. Il s’était constitué partie civile et le juge d’instruction avait exigé de lui une consignation beaucoup trop importante (en tout cas qu’il jugeait trop importante). Le requérant avait la possibilité de faire appel. Le gouvernement français n’a pas, au moment des observations initiales, présenté cette exception tirée du non-épuisement des voies de recours internes, mais l’a soulevé au stade de la Commission, immédiatement après la décision de recevabilité et a demandé à la Commission, sur la base de l’article 29 de l’ancienne Convention, de revenir sur sa décision (on peut aussi constater que la Commission elle-même n’a pas soulevé cette exception de non-épuisement des voies de recours internes, ce qu’elle aurait tout à fait pu faire et ce qu’elle fait parfois). Lorsque la Commission considère qu’une affaire n’est pas très importante, et surtout que le requérant n’a de fait pas épuisé les voies de recours internes, sans attendre les observations du gouvernement concerné, elle peut d’emblée déclarer la requête irrecevable. La Commission n’a donc pas elle-même soulevé cette exception d’irrecevabilité, et d’autre part, le gouvernement l’a présentée, certes tardivement, mais il l’a présentée. Enfin, lorsque l’affaire a été traitée par la Cour européenne, le gouvernement n’a plus soulevé cette question d’absence de recours sous l’angle de l’exception d’irrecevabilité tirée du non-épuisement des voies de recours internes, le gouvernement s’est placé sur le fond du grief : le caractère bien fondé ou mal fondé du grief, à savoir le droit d’accès à un tribunal mais a considéré que le droit d’accès du requérant à un tribunal n’avait pas été méconnu puisqu’il aurait pu faire appel, ce qu’il n’a pas fait et la Cour n’a pas suivi le gouvernement dans cette optique.

Indépendamment de ces éléments, ce qui est regrettable dans l’arrêt Ait-Mouhoub, c’est qu’en réalité cela n’a pas de conséquences sur le plan interne car la question ne se pose pas. La personne disposait de cette capacité de faire appel de l’ordonnance du juge. C’est un peu regrettable que la Cour européenne des droits de l’Homme prenne des décisions sur des affaires qui en fait non seulement sont des affaires d’espèce, mais n’illustrent pas un dysfonctionnement réel du système interne.

Dominique Allix

Je suis moins certain que Me Delaporte que la motivation soit l’une des composantes du procès équitable. En témoigne l’arrêt Bernard dont je vous parlerai cet après-midi et dans lequel la Cour ne prête aucune attention à l’absence de motivation des arrêts rendus par les Cours d’assises.

Me Vincent Delaporte

Sur l’étendue de la motivation, la Cour a fait preuve d’une grande souplesse, mais elle pose en principe que toute décision doit être motivée dans une procédure équitable, tout en étant souple sur l’étendue de la motivation en fonction de chaque cas d’espèce.

Dominique Allix

Dans l’affaire Bernard que j’évoquais à l’instant, elle s’en moque complètement et passe à côté de la question.

Paul Mahoney

En ce qui concerne l’applicabilité de l’article 6 à la fonction publique : personnellement, je préfère la motivation des Juges Palm, Foighel et Pekkanen : il serait préférable d’arriver à une définition d’une notion autonome de la " fonction publique " pour tous les pays européens, comme l’a fait la Cour de Luxembourg.

Selon cette définition, le statut de fonctionnaire aux fins de notre Convention serait réservé aux postes qui touchent à une mission d’intérêt général ou qui comportent une participation à l’exercice de la puissance publique. Quant à Mme Neigel, qui était dactylo à la mairie de Biarritz, je ne vois pas pourquoi l’Etat devrait accorder une quelconque immunité à un poste de ce genre. Pour quelqu’un qui travaille au ministère de la Défense ou de la Justice : oui ; les raisons d’accorder l’immunité à un fonctionnaire peuvent se comprendre. Mais fonder la ligne de démarcation sur le caractère patrimonial ou non du litige est, à mon avis, un peu artificiel puisqu’à la base de pratiquement tout litige il y a un intérêt patrimonial. Le résultat de la jurisprudence actuelle est que si un fonctionnaire conteste une décision lui refusant une promotion, il n’a pas droit à un tribunal (puisqu’il s’agit de sa " carrière "), mais s’il conteste une décision lui refusant un échelon, il a droit à un tribunal, avec toutes les garanties que confère l’article 6. Or il s’agit du même statut, du même règlement. Est-ce qu’un Etat peut véritablement instaurer un système de recours pour les litiges concernant les échelons et un autre système quant aux décisions concernant les promotions ? A mon avis, c’est complètement irréaliste. Il vaut mieux dire que pour les ministères centraux, pour la " vraie " fonction publique, il y a une sorte d’immunité, mais pour le reste, pour les gens qui travaillent dans les mairies, par exemple, il n’y en a pas. Aucune justification objective ne permet de distinguer cette dernière catégorie d’emplois publics du secteur privé : l’article 6 s’applique, c’est tout.

Personnellement, j’aimerais constater un revirement de la jurisprudence avec la nouvelle Cour et un réexamen de ce problème.

Odile Simon

Sur ce point, je n’ai pas abordé la notion d’autonomie de la fonction publique car, pour moi, la question ne se pose pas, dès lors que je pose en principe que la Cour n’a jamais à apprécier la manière dont un gouvernement s’est livré à une appréciation des textes, mais doit apprécier si l’agent a ou non bénéficié de garanties procédurales.

Paul Mahoney

La notion de fonction publique varie d’un pays à l’autre. En France, pratiquement tout le monde est fonctionnaire. Si l’on parle de l’inapplicabilité de principe de l’article 6 à la fonction publique dans des Etats comme la France, on prive énormément de personnes de la protection de l’article 6, et pour éviter les conséquences néfastes d’une telle approche, on est obligé de recourir à des analyses parfois artificielles, à mon avis, pour conclure à l’applicabilité. Il serait plus simple d’avoir une définition étroite de la fonction publique qui s’applique à tous les pays. C’est ce que je veux dire lorsque je parle de notion autonome. Ce n’est pas la législation nationale qui décide s’il y a ou non fonction publique, c’est la notion autonome aux fins de la Convention.

Odile Simon

Pourquoi voulez-vous faire échapper à l’article 6 certains litiges de fonction publique ?

Paul Mahoney

C’est l’objet de cette immunité. On peut comprendre l’intérêt légitime de l’Etat à l’origine de l’idée que l’article 6, qui confère le droit à un tribunal, ne s’applique pas à certains fonctionnaires.

Odile Simon

Mais quelle est la raison ? Je ne vois pas de justifications à partir du moment où en droit interne l’Etat accepte que les différends entre leurs fonctionnaires et lui-même, quelle que soit la nature des fonctions de ses agents, puissent être déférés à une juridiction nationale. Il n’y a aucune raison de ne pas rechercher si dans le cadre de la mise en oeuvre de ces recours reconnus par le droit français l’intéressé a pu bénéficier des garanties de l’article 6. Il n’y a pas à faire échapper, même de manière restrictive, la fonction publique aux bénéfices de l’article 6.

Paul Mahoney

Selon son propre libellé, l’article 6 ne s’applique pas à toutes les procédures devant un tribunal, mais uniquement à celles où l’enjeu est un " droit de caractère civil ". Il faut donc établir si cette notion de " droit de caractère civil " s’applique à la fonction publique ou non. La jurisprudence de Strasbourg part de l’idée que lorsqu’il s’agit de carrière ou de promotion, il ne s’agit pas de " droit de caractère civil ", et donc vous contestez ce principe.

Odile Simon

C’est le fondement même que je conteste. Je considère qu’à partir du moment où l’Etat admet en droit interne que les fonctionnaires peuvent déférer les décisions qui les concernent devant les juridictions nationales, c’est un droit de nature civile et donc l’article 6 est applicable quelle que soit la nature des fonctions exercées par l’agent, même s’il participe aux fonctions régaliennes de l’Etat et quel que soit l’objet de la décision.

Paul Mahoney

C’est une position très libérale qui reflète celle du Juge Foighel dans ses opinions séparées.

Paul Tavernier

C’est un problème qui montre que l’article 6 n’est peut-être pas très bien rédigé et nous aurons quelques explications aussi par écrit très bientôt de la part de M. Mahoney sur ces questions. Je voudrais donner un exemple de l’éventuel retour aux sources et à la Déclaration universelle des droits de l’Homme. Toutes les discussions portent sur l’expression " droits et obligations de caractère civil ". Or, dans l’article 10 qui inspire l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’Homme, ou l’article 14 du Pacte des Nations Unies relatif aux droits civils et politiques, on trouve l’expression " droits et obligations " d’un côté, et de l’autre l’expression " bien-fondé de toute accusation en matière pénale ". Il faudrait donc peut-être revenir à des principes plus simples et ne pas s’enferrer dans des discussions sans fin...

Un des intérêts, me semble-t-il, de la jurisprudence de Strasbourg, c’est d’aider les Etats à plus de simplicité, de clarification. C’est vrai que nous discutons des spécificités du système français, mais pour un Britannique, un Allemand ou un Italien, ils trouveraient nos discussions byzantines... Ceci dit, ils ont aussi leurs propres discussions, mais l’intérêt de la Convention est de simplifier et d’aboutir à un droit commun auquel vous faisiez allusion, à une véritable common law.

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